国图计划三年内完成再造566种明清古籍

对于权利性程序而言，违反法定程序则指两个方面：一是在成文法对程序有具体规定且符合正当程序原则要求时，行政行为不符合成文法规定的程序。

通过运用体系解释方法明确《宪法》第10条的内部和外部规范结构，既可以理清该条内部各款的规范内涵和规范意义，又可有效检验围绕该条形成的各种宪法解释方案的理论品质，进而可以为相关土地立法或改革的合宪性审查提供稳定、可靠且具有可操作性的裁量基准。有学者甚至认为，合理利用在宪法变迁的情势下已经实现了规范上的扩展，成为整个公共财产制度的本质结构。

对不成熟、有争议、有待进一步研究的，不作修改。从实践情况看，基于地块的分散、不规则等原因，代表国家的地方政府为了合理利用土地而与集体土地权利人进行土地所有权互换或置换也是经常发生的。如果这种研究结论可以成立，那么第3款就会被完全搁置乃至彻底取消，这种法律适用结果显然不符合宪法土地制度条款的整体规范要求。这种质疑有道理却不能被接受，因为宪法、法律乃至法律秩序的统一和谐性虽然只是一种理想或假设而非社会现实，但这种理想和假设却是必要的，否则法的安定性、权威性以及通过相同案件相同处理，不同案件不同处理原则建立的规范可预期性将不复存在，法治作为治国理政的基础也将轰然倒塌。比如，我们既不能认为将国有土地使用权出让给非公有制经济主体违背了全民所有制的要求，也不能认为为新增人口无偿分配宅基地和承包地属于劳动群众集体所有制的本质性要求，原因是：在新的历史条件下，公有制需要与市场经济进行有机融合，而这种有机融合要求必须对社会主义公有制自身以及作为其重要内容的土地产权和管理制度作出新的调整。

第5款并不意味着如果国家及代表国家的政府认为某个地块没有得到合理利用，那么就可以批准征收，且该批准一经作出就符合公共利益，因此不能仅仅以该款作为基础进行土地征收，否则，不但第2款和第4款保护的集体土地所有权和各类土地使用权将随时处于被剥夺的状态，而且第3款规定的公共利益的本质性要求（特别是其约束公权力的功能）也将被架空。如果具体的论证结果是肯定的且不违背现行《宪法》设定的两项边界控制性规范，那么相关具体化立法或改革方案就是合宪且必要的，反之，则可能会因为突破现行《宪法》设定的整体框架而违宪。如果法院经审查发现被诉行为的决策步骤和常态下的行政决策无异，则不应认为该行为实施时可以动用紧急权力、适用紧急程序。

[46]汪永清主编：《中华人民共和国突发事件应对法解读》，中国法制出版社2007年版，第104页。这实质上也是一种根据事实判断的思路，只不过因为存在上级机关的文件，法院将文件中的描述当作事实直接加以认定而已。法院认定事实的依据主要有两类：一是行政机关做出的各种决定、通告、通知中对事实的记载，以及作为支撑性材料的勘验报告、鉴定意见、专家建议等。对此，应当认识到应急法中控权性规范密度比较低、以应急性规范为主的特点，从法定化的应急体制、机制中挖掘可资利用的观察点，将案件系争的应急行政过程尽可能真实地还原出来，建立起符合应急行政活动本质特征的司法认定标准。

因此，在绝大多数案件中，法院对于被告围绕上述方面提出的主张只能照单全收。因此，在这些案件中，法院对于上述事实问题，基本上都只能根据被告提供的证据进行简单论证以说明紧急情况的存在，不可能给予深入审查。

通过分析这些理由可以发现，在有些案件中裁判者只使用了单一判断标准，有的案件中则同时使用多个。然而，近年来，关于某一行政行为是否属于应急行政行为的争议却开始在各级法院频频出现。[50]尽管法律未必对决策过程中的每一个步骤都设定明确期限，但毫无例外地都提出了及时性的要求，因此整个应急行动不可能耗时太长。参见郭曰君、吴新平：《以宪法为依据，保障公民的社会保障权——从宪法修正案第二十三条谈起》，载《辽宁大学学报（哲学社会科学版）》2004年第4期。

[35]前者体现了法律的普遍价值，后者体现了其在应急管理领域的特殊价值。应急体制是指政府为完成法定的应对公共危机的任务而建立起来的具有确定功能的应急管理组织结构和行政职能, [38]包括突发事件应对中各种主体的角色设定、权责分工及其相互关系，具体体现在国家和社会、市场之间，公共部门各分支之间，纵向、横向、斜向的府际关系等各层次，这些内容的主体部分也被纳入法律。文章来源：《政治与法律》2021年第8期。在应急行政行为的认定中，常规化的形式审查思路抓住的是应急法前一方面的性质。

[24]参见前注[17]，戚建刚书，第177-188页。和前一个观察点类似，如果行政机关实施的是虚假的应急行动，很难想象其会继续花费精力去编造各种材料将上述环节全部完成，这也给司法机关辨别真伪提供了一个切入点。

[2] 应急行政行为的作出必须以突发事件实际发生或者存在发生的较大可能性为前提，属于例外情形，其数量自然有限，引起的行政争议案件则更少，所以不甚引人关注。在前述的徐州北区热力有限公司诉徐州市鼓楼区人民政府强制停止经营案中，法院也提到了这一理由。

[25]在2003年6月11日，最高人民法院发布的《关于在防治传染性非典型肺炎期间依法做好人民法院相关审判、执行工作的通知》（法〔2003〕72号）规定对政府及有关部门为防治‘非典而采取的各类具体行为提起的行政诉讼，人民法院应当书面告知暂不予受理。[46]我国《突发事件应对法》第43条规定：可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告，必要时可以越级上报，并向当地驻军和可能受到危害的毗邻或者相关地区的人民政府通报。[31]参见最高人民法院（2017）最高法行申8513号行政裁定书。即使能据此否定行政机关的判断，也会被认为苛责过甚，使应急决策的灵活性被不当压缩，扭曲应急管理的激励和约束机制。第一步的操作笔者于上文中已述及，在此不赘。突发事件预警是指根据预测信息和风险评估结果，依据事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，确定相应预警级别，标示预警颜色，并向社会发布相关信息的制度。

[16]参见最高人民法院（2018）最高法行申5072、5073、5074、5076、5077、5078、5079、5080、5081、5082、5084、5085、5086、5087号行政裁定书。例如，地方政府以相对人的房屋受到洪水、泥石流、山体滑坡等自然灾害的紧迫威胁，需要以紧急避险为理由，将其强行拆除，而相对人认为这种紧迫威胁并不存在，政府的真正目的在于假借应急救灾之名规避房屋征收补偿程序，因此提起行政诉讼。

[22]参见莫于川：《行政应急法治理念分析与制度创新——以新冠肺炎疫情防控中的行政应急行为争议为例》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2020年第4期。也有人认为需要根据第23条修正案对宪法第45条规定的获得物质帮助权做出扩充性解释。

应急机制是在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。第二步的操作，从应急管理的实践出发，如下几个方面将是较佳的切入点。

这些法定化的应急体制、机制应当明显有别于常态下的行政管理体制、机制，能够将应急行政活动和常规行政活动区别开来。[45]参见杨伟东：《权力结构中的行政诉讼》，北京大学出版社2008年版，第176页。因此，如果行政机关以应急之名实施行政行为，却并没有向上级政府报告这个事件，则既不合常理，又违反法律，可以成为否定其应急性的有力理由。[30]在该案中，鼓楼区政府在被诉行为中载明停止北区热力公司经营的理由是其存在内部管理混乱、股东纠纷严重、严重资不抵债等诸多问题，确无能力保障区域供热，将极大影响辖区企业事业单位和广大居民群众的生产生活秩序，给公共利益带来较大危害。

[2]参见刘莘：《行政应急性原则的基础理念》，载《法学杂志》2012年第9期。[50]参见前注[13]，薛澜、张强、钟开斌书，第166页。

尽管这个层面的工作只能在少数情况下奏效，但仍必不可少。法院如何通过司法审查监督行政权力关系到司法审查的强度，最终需要探究的是司法权和行政权之间的界限。

在最高人民法院的案例中，人们可以看到上述视角的个别运用，这一视角明显有别于该院在其他案件中的主流裁判思路。[22]行政权在紧急情况下的适度扩张，则隐含着对行政紧急权力的监督需要适度放松或者变通，其中也包括司法权对行政权应给予比平时更高程度的尊重之意。

摘要:  在涉及行政紧急权力的诉讼中，法院首先需要甄别被诉行为是否真正具备应急性，以防止行政机关滥用职权。笔者注意到，在最高人民法院运用程序标准审查的四个案例中，无一例外地肯定了被诉行为的应急性。法院有时较为细致地区分了两个步骤，先认定是否发生了突发事件或者存在迫切危险，再认定该事件或危险是否对当事人或者他人的生命财产造成严重威胁。[30]另一个是郑州市恒升教育软件科技有限公司诉金水区人民政府停水停电案，因为被告主张其采取的是突发事件预警期的应急措施，但其主张的事实却是原告的场所存在日常性安全隐患，明显不对应。

[51]参见郭雪松、朱正威：《跨域危机整体性治理中的组织协调问题研究——基于组织间网络视角》，载《公共管理学报》2011年第4期。原因在于，2016年10月县集中供热应急指挥部启动所谓三级应急响应和派驻工作组，是为了协调加快供热厂的建设进度确保在当年冬季如期供暖，2017年2月的强制接管则是供热厂因与政府供暖费纠纷引起短暂停暖而采取，两件事情看似前后衔接，实则起因不同。

然而，公共秩序问题恰恰是法院的审查能力被认为受限的典型领域。其中，还有多个原告就同一事实分别起诉形成的多个案件，由于法院对这些案件的裁判内容并无差别，可以归为一组，作为一个样本分析，由此得到的案例分析样本一共有18个。

由于我国未曾宣告过紧急状态，对于宣告紧急状态后采取的行政应急措施，其司法实践无从考察。笔者注意到，最高人民法院在三个案件中运用了被诉行为是否与应急管理的前后阶段相衔接这一标准，有两个案件法院运用是否启动了有关紧急权的监督制度这一标准。